En énonçant sa préférence pour un plafonnement sélectif des niches fiscales plutôt qu’une réforme de l’impôt sur le revenu, le ministre du budget Gérald Darmanin a raison d’être confiant : la technocratie de Bercy saura toujours ajouter une couche de complexité. A l’inverse, simplifier parait insurmontable.
Les entreprises investissent régulièrement dans des projets de transformation, pour rénover des processus et outils jugés mal adaptés ou trop coûteux. La recherche du profit, ou tout simplement de la survie, invite à éradiquer sans état d’âme toute complexité inutile.
Le double pilotage des politiques publiques – par des représentants élus et une administration puissante – ne répond pas aux mêmes impératifs. Les politiques sont payés par les voies glanées aux élections suivantes et la haute administration par ses parcours de carrières. Aucun des deux co-pilotes institutionnels n’a envie de se lancer dans ce chantier hyper-sensible : simplifier l’impôt sur le revenu. L’administration craint (à juste titre) que les politiques ne lâchent face à la pression de divers lobbies, diminuant la recette fiscale. Le politique craint (avec raison) qu’un ajustement obscur réalisé dans ce système tentaculaire ne génère des cohortes de perdants, ce qui ruinerait sa carrière politique. Le statu quo est jugé préférable.
Abaisser le plafonnement de l’effet des niches fiscales, voire les mettre sous conditions de ressources est beaucoup moins risqué. Là au moins, on est certain d’une chose : les perdants seront les plus aisés de la population, ce qui est toujours populaire dans notre beau pays.
473 dépenses fiscales, à boire et à manger
Ainsi, Bercy préfèrerait s’attaquer aux niches (malgré le chien qui mord) ? Vérifions. Le projet de loi du budget inclut depuis 1980 un rapport sur les dépenses fiscales, qui précise le terrain de jeu. On y découvre qu’en 2018 le législateur a supprimé 14 niches fiscales, essentiellement le CICE (20 milliards d’euros) remplacé par un abaissement des cotisations sociales employeurs, et en a créé 17, pour un coût estimé à 208 millions pour l’exercice 2019. Malgré les discours enflammés qui se succèdent sur l’inanité des niches fiscales, la tendance n’est pas baissière.
Les dispositifs comptabilisés en milliards d’euros côtoient des fantaisies pesant moins d’un million d’euros. Par exemple, une « réduction d’impôt sur le revenu au titre des dépenses réalisées sur certains espaces naturels en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel » utilisée par 179 ménages en 2017. N’importe quel patron d’entreprise aurait nettoyé depuis longtemps ces écuries d’Augias, mais l’administration conserve scrupuleusement les règles existantes et le politique a d’autres priorités.
La priorité des politiques, c’est la communication. Expliquer qu’on va plafonner les avantages fiscaux dont profitent scandaleusement les plus aisés, c’est vendeur. Rationaliser, simplifier, clarifier, alléger, aligner… est beaucoup plus ardu et moins aguicheur.
Un magma ingérable
A l’expérience, il existe une façon élégante de supprimer une dépense fiscale : la promouvoir comme règle normale. C’est ainsi que le dispositif de la décote, qui réduit ou annule l’impôt de nombreux ménages modestes est considéré aujourd’hui comme faisant partie de « la norme ». De même le quotient conjugal et le quotient familial, qui abaissent l’impôt des familles plus aisées. Ainsi que le précise le document précité : « Cette norme n’est pas définie d’une façon intangible. Elle est susceptible d’évoluer en fonction de la législation nationale ou communautaire ».
Impossible pour les députés de s’immerger dans le détail de cette complexité kafkaïenne lors de la discussion annuelle du budget. En conséquence, la politique fiscale française semble destinée à un éternel bricolage.
Si Bercy était une entreprise…
Le patron de Bercy SA aurait une double obsession : satisfaire ses clients et maximiser son profit. Dans ce monde imaginaire, les contribuables seraient ses clients, qui débourseraient de bon cœur les sommes dues en contrepartie de leur statut de « bon citoyen ». Ils sauraient exactement ce pour quoi ils payent, voyant une relation évidente entre le prix et la valeur de la chose.
Pour maximiser son profit, le patron de Bercy SA conduirait une vaste restructuration de tous les processus fiscaux, pour ne conserver que ce qui apporte de la valeur à ses clients, virer les exceptions historiques et secouer l’inertie des habitudes. Une simplification drastique de notre épouvantable usine à gaz fiscale est un enjeu majeur de notre démocratie.
Inutile de rêver. Bercy vit dans un autre monde. La raison en est simple : les actionnaires ne font pas leur travail dans la gouvernance du système. Dans une démocratie, les citoyens doivent mouiller la chemise pour contribuer, pas seulement enfiler un gilet jaune en signe de « pas content ! ». Le « grand débat » amènera-t-il sur la table des propositions à la hauteur de l’enjeu ? Ce serait historique.